天然气价改思路初定 增量气挂钩国际市场

根据国家发改委《关于调整天然气管道运输价格的通知》,自4月25日起,国家统一运价标准的天然气管输价,每立方米提高0.08元。此次提价涉及天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、重庆、四川、云南、青海11个省市。
辽宁、吉林、河北等省份已上调管输价格。发改委称,管输价格调整目的是缓解企业亏损,保证正常生产经营和安全工期。但是,仍挡不住公众对天然气价格改革的猜测。
记者从接近国家发改委人士处获知,目前发改委已经形成气价改革的初步方案。“价改思路是‘增量气’与国际气价挂钩,原有气量执行国内气价,国内天然气价格暂时不变。即为,‘老气新价’。”
若按初步方案,在2010年执行,“增量气”指超过2009年使用量的天然气,这一差额部分将执行国际标准气价,无论实际使用的是进口气还是国产气。2009年中国天然气表观消费量为874.5亿立方米,业内专家预计2010年国内天然气总需求量1100~1200亿立方米。这意味着,新增的
200~300亿立方米天然气将与国际气价接轨。 输费提高利好石油企业
中国天然气价格由国家统一定价,包括出厂价、管输价、城市管网价三部分,出厂价和管输价由国家实行指导价,终端价格由地方政府定价。
“管输价实行严格政府定价,对不同地区、不同管径、不同距离的管道分别定价。天然气管道运输费=管输成本+税金及附加+所得税+利润。”中国石油大学工商管理学院教授董秀成解释。
管输价格调整由管输企业向政府提出申报,政府部门征求主要用户意见后,确定最终管输价格。
“0.08元/立方米虽不高,但对石油企业投资积极性是一个调动。由于国内管输费率较低,长时间不做调整,再加上管道实际输气量要小于设计量,管输企业亏损严重。”石油石化行业资深专家张抗说。
川渝地区天然气管输费自1997年以来,连续13年未做调整。输气距离在50千米以下时,计征管输费0.036元/立方米,451~500千米时管输费只有0.085元/立方米。
“从2003年以后,川渝管道公司亏损逐年增加。”中石油西南油气田分公司副总经理周志斌称。周志斌一直建议发改委尽快调整管输收费水平,推动企业加大管网投资力度,为拓展天然气市场创造条件。
董秀成指出:“当前,国内管输价格体系缺少公开、公正、合理、透明的定价原则、依据和程序;管输费率不是按照管道设计输气量收取,而是按照实际输气量收取,实际管输费一般不能补偿管输业的服务成本。”
如此看来,价格的提高应该是对上述问题的一个弥补。发改委在通知中亦称,“为缓解企业亏损,保证正常生产经营和安全工期。”
但在外界看来,此次价格提高,可解读为天然气价格改革前奏,发改委在为改革方案的出台铺路。但发改委官方从未证实这一点。
进口气倒逼价改初步方案已形成
“中石油在国内长输管线中所占的比例在70%以上,不排除中石油借管输价格提高为突破口‘逼宫’。管输费用由上游油气田企业向管道天然气公司支付,上游成本的上涨必然向下游转移。”中石化勘探开发研究院专家分析认为。
在董秀成看来,“管输费在天然气价格中比例较低,不是天然气价格改革关键。天然气价格改革的关键环节是调整出厂价和门站价格。管输费提高更多考虑原材料成本提高、人工成本的增加等因素。”
但是,事实不容回避。西气东输二线供气和进口LNG的大量进入,已经使得气价改革十分紧迫。
截至4月27日,中国已进口中亚天然气10亿立方米,日均进口天然气750多万立方。今年,西气东输二线供气量计划达到60亿立方米,在之后的3至
4年里,将逐步达到300亿 立方米满量供应。
庞大中亚气流正在以低价由西向东输入中国。“进口天然气价格尚未调整,仍按照国内气价销售。”中石油管道建设项目经理部副总经理陈向新证实。
按照西气东输二线与国际油价挂钩的定价公式,当国际石油价格为80美元/桶时,中亚天然气在霍尔果斯的边境完税价格为2.20元/立方米。按照西气东输二线全线平均管输费1.08元/立方米计算,城市门站平均价格达到3.28元/立方米。
进口天然气价格远远高于国产天然气价格。西气东输一线天然气主要由新疆塔里木气田供给,入网价格为0.522元/立方米。陕京一、二线主要由长庆气田供给,供气价格为0.681元/立方米。加上管输线费用,以北京为例,终端用气价格为2.05元/立方米。
“中石油正在承受价格倒挂,进口气亏损严重,这种状况不可能长久,国内天然气价格必须要调整。正因为有中亚气的进入,价格改革步伐必然加快。”中国石油大学工商管理学院教授董秀成说。
接近发改委能源局人士告诉记者,目前已经形成天然气价格改革的初步方案,但方案还未上升到发改委领导会议,近期出台可能性比较小。
“初步形成的价改思路是‘增量气’与国际气价挂钩,原有气量执行国内气价,国内天然气价格暂时不变。例如某地区2009年天然气消费量为10亿立方米,如果2010年需求增加到12亿立方米,那么所增加的2亿立方米完全按照国际气价核算,其余部分按照国内气价计算。”上述人士告诉记者。

就在天然气提价方案出台数日后。6月初,由国家发改委召集的,一场关于推进天然气价格改革的闭门会议再次召开。本报独家获悉,天然气价格改革的最终方案仍未有定论,到2011年,价格体制改革将全面铺开。
与会物价部门人士透露,前期国家发改委研究制定了很多方案,但最终还是会在“老气老价,新气新价”和“老气、新气加权平均”两种方案中二选一。据了解,中石化在川气东送上,就被认为是在执行前者的方案,而中石油则属意后者。
包括三大石油公司、各省发改委、物价局的相关负责人以及部分专家参与此次闭门会议。上述人士称,更多与会人士倾向于加权平均法。
价改目标
此次会议上,决策层制定了价格改革的短期目标和长期目标。近期目标是,要通过价格调整,解决国内外天然气价格倒挂的问题。长期目标则是实现天然气价格的市场化,只对上游的管网和输配进行监管。
目前中国天然气仍然实行国家统一指导价格,这就导致以国际价格进口天然气的三大石油公司承担了高额的成本压力。2010年,中国天然气进口预计将达到150亿立方米。
中石油人士称,国家目前要求进口气销售价格与国产气同价,这将使中石油从中亚进口的西气东输二线面临巨额亏损。据测算,相关亏损额可能在50亿元左右。
据了解,此次推进天然气价格改革的一个大背景是,对于天然气的使用,相关部门要求,保护国内资源,在适度开发的基础上,加大国际资源购买的力度。
不过,由于国内天然气价格与国际价格背离,使得这一原则并不能得以贯彻。国内很多企业争相上马天然气项目,加大了对国内资源的消耗。数据显示,美国天然气价格是同等热值汽油价格的80%-90%,中国为30%。中国石油大学工商管理学院副院长董秀成指出,从热值的角度来看,目前国内天然气价格偏低,并不利于天然气资源的高效利用。
在相关价格改革展开前,国家对天然气价格实施提价。接近国家发改委人士称,此次提高天然气价格,一方面缓解企业成本压力,更重要意义在于抑制生产企业低效率使用天然气。记者了解,此次提价受影响更多的是工业用户。
方案待定
2008年成都会议开始,国家发改委就已经着手制定天然气价格改革方案,先后听取过三大石油公司、各省物价局、下游燃气公司、各路专家的建议。目前只是形成了一份关于价格改革的原则性报告。
获悉,目前最终的定价方案仍然没有最后定论。国家发改委希望从“老气老价,新气新价”和“老气、新气加权平均”两种方案中二选一。
“老气老价,新气新价”的思路是,新增气量
与国际标准气价挂钩,存量气则执行原有气价。
去年10月开始运行的中石化川气东送项目的定价模式,就被认为是这一思路的试点。根据当时通知,川气东送出厂价不再分档,直接确定了1.28元/立方米的基准价,最终价格由供需双方确定,可上下浮动10%。
目前,中石化受制于上游资源不足,全年天然气产量仅85亿立方米,在三大石油巨头中排最后。
中石油则是“加权平均法”方案的支持者。按照加权平均法,目前,中国城市天然气价格包括出厂价、管输价、城市管网价三部分。出厂价加管输价形成门站价。
价改方案中,包括存量气源、新增气源、进口气源等不同来源的价格、管输费等会通过相关的方式进行加权平均,然后由国家发改委制定一个门站的销售指导价格。实现价格改革后,出厂价、管输价将由各大油气公司自行定价,但价格不能高于发改委制定的加权平均后的门站指导价格。
中石油目前国内天然气产量居首位,2009年达到了680.97亿立方米。与会人士称,如果采用加权,能够使国内气价和国际气价迅速接轨,中石油国内自产气多,加权后在价格上更有优势。
不仅是控制上游勘探生产和中游管输的二大石油公司存在利益博弈,下游终端负责配送的城市燃气供应商也在博弈。对于加权平均方案,包括化肥、发电行业在内的很多企业人士都认为,方案实施后,下游价格一步到位,将大大增强企业的风险。
巨头忙布局
无论采取何种价格方案,中石油、中石化等上游企业都将成为价格改革的受益者,他们已经展开了新一轮的布局。
6月10日,中石油宣布,与乌兹别克斯坦签署天然气购销框架协议,乌方将向中国每年供应100亿立方米天然气。中石油已经成立了专注于城市燃气的昆仑燃气公司,并收购中油香港,依靠上游气源支持,开始在下游布局。
2009年,中石油陆续将旗下的燃气公司纳入到昆仑燃气旗下,集中统一管理,并且在多个地方城市,利用西气东输二线铺设的机遇,与地方政府合作,在提供管网和气源,将下游的燃气供应也抓在手中。
最新消息是,慢半拍的中石化也加大了对天然气业务的整合。记者了解,中石化正在重组旗下天然气业务,在原来川气东送指挥部基础上,组建天然气工程项目管理部,专责天然气领域的开发、布局及管道建设运营。
记者了解到,中石化在川西新场气田新增探明储量1211.2亿立方米。今后中石化上游业务主要由该项目部负责。

尽管千呼万唤,但天然气新价格机制至今仍未出台。昨日本报记者独家获悉了国家发改委正在研究新的天然气定价机制方案。该方案的初步思路是“一省一个综合门站上限价”,由各省“存量气”气价和“增量气”气价计算得出。国内天然气新价格机制雏形初现。业内人士认为,这个新机制不仅解决目前一省多价的问题,进口天然气和国产天然气价格矛盾问题也迎刃而解,同时还将天然气与石油挂钩,促进了天然气合理利用,而且这种机制目前不会对居民用气造成很大影响。
雏形初现:价格将呈上升趋势
从发改委内部人士处了解到,新的方案提出:分省实行统一门站价,由各省存量气气价和增量气气价两部分加权平均确定综合门站上限价格。
其中,存量气价是根据各省使用的各油气田的天然气出厂价加管道运价加权平均确定。各油气田出厂价在当前国内气价基础上,将城市燃气和化肥用气价格补提0.40元/立方米后加权平均确定。
而增量气价则是根据国产新增气出厂价和进口气到岸价加权平均形成全国统一出厂价,加管道运价确定。方案中规定,天然气价格的调整将补提后的国产气价作为油价40美元/桶时对应的基础价格,以后根据国际油价、国内液化石油气、汽油和柴油出厂价变化幅度调整。
业内资深人士表示,按照国家发改委新的价格改革思路,天然气价格水平总体呈上升趋势。
“化肥、城市燃气补提
0.40元/立方米后,全国平均出厂价提高了0.21元/立方米,达到1.17元/立方米。以此为基础价格,如果再严格实施与油价挂钩机制,初步测算,油价每上涨10美元,气价平均上涨约0.20元/立方米。若油价达到80美元/桶时,国产气平均出厂价为1.932元/立方米。但是民用气和化肥用气基本还是会给予一定的补贴政策。”上述不愿透露姓名的人士表示。
迫在眉睫:现有机制急需完善
2009年冰雪天气导致国内部分城市出现一波又一波的天然气供应紧张。这个长期不被媒体、公众所关注的领域开始走进公众视野。天然气行业存在的诸多弊端开始被反复提及,新一轮的天然气价格机制改革迫在眉睫。
天然气从产出到终端使用要经历产、输、配三个阶段,也就是天然气生产商通过管道输送到城市门站,然后由城市门站配送给终端用户。相对应有出厂价、门站价、终端价等三个价格。而目前国内对民用天然气进行价格调控,对出厂价、管输费、终端销售价均进行限价,以陕京线为例:陕西地区出厂价0.83元/立方米,到北京的管输费0.45元/立方米,到北京的门站价为1.28元/立方米,北京城市居民用气价格为2.05元/立方米。
因为每条新修的天然气管线确定一个新的天然气价格,与进口天然气的价格不同,国内出现了同省不同价、同气不同价,老气老价、新气新价等价格混乱的问题。
国家发改委价格司司长曹长庆曾公开表示,目前国内天然气价格存在四个突出矛盾。一是国产气价格与可替代能源价格相比偏低,各地纷纷进行煤改气、油改气,争着上以天然气为原料的加工项目,导致部分地区天然气供求矛盾较突出。此外,随着进口气量的增加,进口高气价与国产低气价的矛盾日益显现,即使价格较低的中亚进口气价格也比现行西气东输一线门站价高出一倍左右。三是价格体系不尽合理,部分气田还存在价格“双轨制”现象,对用户按类别分别定价,不能体现公平的原则等。四是为适应管道快速发展形成多气源、多路径网络供气的形势要求,天然气价格机制急需完善。
作用不小:新机制有望解决三大顽疾
“该方案可以很好地解决目前的三大问题。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示,一方面确定了一省一个综合价,而且是上限价,也就是终端价不能高于每省制定的综合价。这就很好地解决了之前一省多价的局面。
此外,提出了按照存量气价和增量气价来加权平均计算,很好地处理了进口气与国产气价格的矛盾,减少了高价进口气价格对国内价格造成的冲击。
林伯强表示,新增气很大部分都将是高价的进口天然气,但我国每年新增天然气的比重大概在10%左右,因为新增气的权重不高,通过与比重占到90%的存量天然气加权平均后,国内最终的天然气出厂价不会涨太多。
而另一方面,该价格机制把天然气与石油价格挂上钩,能够促进天然气资源的合理利用。
据了解,在同等热值的前提下,天然气比煤炭、石油的价格都低,而且排放和污染更少。目前国内许多工业用户都更钟情于用便宜的天然气。
中国石油大学工商管理学院副院长董秀成认为该方案也存在一些不足,“一方面,面对资源稀缺和市场过度膨胀的情况,目前的价格还是偏低。此外因为天然气有几个价格主体,所以天然气与石油的联动也会很慢,很难达到国内成品油与国际原油的联动频率”。
意义深远:促进天然气可持续利用
董秀成对记者表示,这个天然气价格方案比较合理,一方面把价格机制理顺了,另一方面对于居民用气的影响不会太大。而最重要的是该机制将推动国内合理地利用天然气,促进天然气的可持续利用。
董秀成认为,按照价格改革方案,受益最大的将是天然气上游的生产商。但是由于价格上涨的幅度并不会太大,所以对用户的冲击不会太大。
林伯强则表示,该方案肯定还会对民用天然气以及农业用气进行补贴,会将天然气提价对居民的影响限制到最小。
“价格改革重要的是形成了一种透明的价格机制,让终端消费者能够明白国内价格以及天然气资源的国际价格是如何进行调整的,会减少很多社会舆论压力。”林伯强表示。随着进口天然气量的逐年增加,在增量气的权重增大后,国内天然气价格就会呈现缓慢上涨的趋势,这一方面能够更真实地体现该资源的国际价格,同时也能够让用户形成更为合理的消费模式,很好地减少天然气浪费。
与此同时,随着国内天然气价格的提高,国内煤制天然气也将得到极大的发展。这将极大补充天然气的来源。
据测算,煤制天然气项目在天然气价格出厂价高于1.6元/立方米时有较好的经济效益。按照进口天然气增量的逐年增加,天然气出厂价在几年后就将达到1.6元/立方米。
从业内分析机构获悉,我国目前拟在建的煤制天然气项目达到15个,如果这些项目在2020年以前全部建成,则将为我国增加超过250亿立方米的天然气供应。在2008年国内的天然气需求量为778亿立方米。煤制天然气将大大缓解我国天然气紧缺的局面,降低我国对进口天然气的需求。
名词解释:
综合门站价是各省实行统一门站价,由各省存量气气价和增量气气价两部分加权平均确定综合门站上限价格,同时天然气的价格将根据国际油价、国内LPG、汽油和柴油出厂价变化幅度调整。
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2008年,中国天然气占一次能源消费总量的比例为3.8%。根据国家发改委在《能源发展“十一五”规划》中提出的目标,这个数字在2010年将达到5.3%,远低于24%的世界平均水平。
今后10年是中国天然气市场发展最为迅速的时期。天然气需求量年均增长量将超过100亿立方米。因为国产天然气无法满足国内需求,从2006年广东大鹏液化天然气接收站运营开始,中国开始了大规模进口天然气的时代。
2008年,国内天然气总产量为775亿立方米,进口天然气44亿立方米,约占天然气消费总量的5.57%。2009年11月,国内“气荒”导致液化天然气紧急进口。据中国海关公布的数据显示,去年11月进口液化天然气由10月的433946吨增至588439吨,同比增长近35%。

2016年11月17、18日,中石油华北销售公司率先在平台实现对可调配气量的交易,摘牌公司为天津津燃和天津滨达燃气两大城市燃气公司。而后除中石油外,中石化和中海油均加入到上海石油天然气交易中心的冬季保供线上交易中。

太阳2,2013年7月,最终采用的门站价格体系是“最高上限价格管理”,即门站价格为政府指导价,供需双方可在国家规定的最高上限价格范围内协商确定,下浮不限。

可替代能源价格挂钩机制,确定的是燃料油和LPG两种能源。这一挂钩机制与2005年的价改设想比,少了煤炭。实际上,在这一轮设计中,有很多专家力主将煤炭加入到可替代能源的品种中,不过考虑到燃煤的环境外部性当时还难以内部化而作罢。欧洲有国家在净回值法中增加了碳税因素,而国内化工产品却没有碳税项,若考虑在净回值法中加入天然气价格与煤炭挂钩,除非国内也同样对相关产品征收碳税。

不过当时设想的几个方案尚未成熟,油价已经持续上涨到70-90美元/桶,2010年6月,国家发改委对国产气出厂价不得不普调0.23元/方。

西二线加速定价改革

从2016年11月20日开始,中石油华北销售、西气东输公司、管道公司针对各区域的价格承受能力以及季节性用气差,对非居民用气在10%-15%的幅度内做出不同程度的上涨。从目前已经公布的情况来看,东北市场上浮10%与其价格承受能力较低有关,山东上浮10%与其气源充沛、供需矛盾较小有关,而华北上浮15%主要是季节性供需矛盾大的原因。

“真的是胆战心惊的改革破冰之旅,也是极其艰难的一年。”曾亲身参与改革的相关人士感叹。存量气和增量气并轨“三步走”、全国执行门站价格管理体系、与可替代能源确定价格挂钩机制,这三大价改大动作,均在一年内确定。

随后半年内油价继续下滑,加上经济下行,下游的气价承受力进一步下降。
2015年10月,天然气门站价格调低了0.7元/方。不过按照2011年公布的公式计算,中石油需要承受的实际降价幅度还会更大,有心人测算在1元/方以上,而这将导致上百亿的亏损。原因是,当时采用的是直线公式而非S公式,导致油价断崖式下滑后未能有波动缓和。考虑到定价方式变化带来的价差,在征求中石油意见和综合考虑各项因素之后,降幅0.7元/方的方案才最终确定。

从制定管输价格成本监审的两个办法,到放开储气库价格、化肥价格,以及推行福建省门站价格改革试点,2016年的最后三个月里,价改动作频频,不断“小步快走”。

在严重的价格倒挂局面下,中石油不停向价格主管部门反映情况。这也是促发2013年增量气与存量气并轨的一大原因。不过,即便现实摆在眼前,提价依旧敏感。

不过,当中石油在冬保季来临前释放涨价信号时,依旧面临下游主体的强烈反对。“我们又想要市场,又不承认市场,价格不许波动,还说要市场化,还人为压制很多企业自主行为,这怎么是市场呢?”周大地在中石油涨价遭到抨击后表示。

10月出台的管输价格新规,不仅为天然气中间环节的体制改革提供了抓手,也为储气库商业模式的构建,以及管输环节与销售环节的分离提供了一系列改革基础。

被忽略的价格波动惊喜

据了解,管输新规主要借鉴了美国的监管办法。由于管道监管的专业性非常强,这也意味着,价格管理部门的能力建设至关重要。鉴于此,2016年12月初,发改委价格司组织各省物价部门相关人员以及具有独立法人资格的跨省管道公司集中培训了一次。从结果来看,放开了储气库价格、化肥价格之后,国内仅剩城市燃气和省网供应的30%非居民气量,以及17%的居民气量未完全放开。发改委对外的宣传口径是,“80%以上的气量由市场主导形成”。与电力类似,长期以来,天然气使用也存在着工商业对居民用气的补贴。上调居民用气价格、降低工商业用气成本,是从监管者到行业各方的基本共识。不过,有关城市燃气企业对此有不同认识,认为现行的交叉补贴虽不合理但有继续存在的依据。“实际上是很多利益集团在利用民用为工业性的、生产性的事叫唤,打着老百姓的旗号要价格不许动。”国家能源咨询委员会专家组成员周大地在接受eo采访时说。

事实上,这不到50%的气量,特别是不到20%的居民气量的价格改革,也是价改最坚硬的骨头,也更为考验监管者的智慧。

“根据实际情况做出10%-15%之间的调整,价格不再是政府定价的概念,这就促成了价格波动。”一位业内人士评价,“而且中石油未顶格上涨20%,这本身就是天然气市场化改革带来的进步。”与此同时,这也为形成储气库体系所需具备的季节性价差条件提供了基础。

为了理顺价格,尽快实现存量气与增量气并轨,价格部门采取了存量气连续上调价格的策略。这个看似简单易操作的方法,在2014年第二次对存量气提价0.4元/方之后,让当时的价改部门开始担忧下游的反应。

实际上,管道运输价格并非横空出世,其研究制定经历了漫长的过程。从2011年开展相关研究,中间多次修改方案甚至推倒重来,直到2014年研究结束后才确定了可行方案。

这次冬季调价,打破了长久以来“全国统一价格调整”的惯性思维。据了解,本次不同幅度的涨价仍由中石油总部给出指令,但有业内人士透露,中石油正在考虑将价格调整权限下放给各大区域销售公司,这意味着中石油将不断增加定价弹性,下游将拥有更大的议价空间。

2004年冬2005年春,北京、西安、郑州、重庆等多地出现气荒,引发了社会的高度关注和业界的不断讨论。2004年北京市的用气季节性差异比就已经高达13:1,陕京一线管道达到其输气能力的上限。这一年也是西气东输贯通的第一个冬季保供季。

最终,中石油主动选择在上海石油天然气交易中心,将可调配气量发起线上挂牌交易,并承诺:凡是通过上海石油天然气交易中心平台摘牌得到的天然气,中石油将优先安排配送,并做到“先摘先得,保证送到”,确保合同的严肃性。同时,凡是冬季用气高峰实现价格上浮的用户,在夏季天然气使用淡季时给予下浮,促进天然气销售。

油价下跌周期的转折

在那个资源紧张、消费扩张的时期,天然气被视作“21世纪的能源皇后”。相比煤化气的污染物排放,天然气是提升生活质量的“富贵气”。但是与石油、液化石油气相比,天然气价格要低得多,按热值当量测算,2005年天然气价格是原油价格的30%左右。被认为造成了“过度消费”局面,不利于资源节约。中石油还因此建议地方政府要合理规划气、电、煤比例。

最高上限价格管理的本意是,在气源方较为垄断的格局下,设定价格天花板,以保护分散的下游用户。但实际执行效果是,每次门站调价政策一出,供气方均按照最高价格顶格执行,而从未出现过下浮调整。“政府指导价”也逐渐被惯性思维误认为是“政府定价”。不过,这也与中石油以产定销、从下游层层上报需求的计划方式有关,销售公司本身因缺乏自主调价空间而难以及时响应市场需求。

按照程序,一项政策在选择“试点-推广”路径后,一年后才能正式向全国推出。因而在广东、广西成为试点一年后的2013年,经过经验总结、评估等,天然气价格形成机制改革才全面推开。

也就是在这个时候,国家发改委明确了“实施门站价格作为过渡方案”的思路,并确定天然气价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格,政府只监管具有自然垄断性质的天然气管道运输价格。不过囿于当时的价格体制无法一步到位,实行门站价格对于各省执行和操作而言更为便捷。

因气荒而起的天然气“过度消费”问题,很快得到了政策响应。《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中提到,要“进一步完善石油、天然气价格形成机制”。2005年6月,国家发改委召集专家就天然气价格的议题展开研讨。

据了解,河北曾以“煤改气”为由反对冬季涨价,原因是“煤改气”需要中石油提高供给河北的天然气量,但河北无力承受冬季的高价气。河北的诉求,被称作“既要干净的空气,又不愿为季节性稀缺资源付费”的典型。在河北僵持不下之际,天津用户在一年前与中石油签订的上涨20%的合同,也一度面临难以执行的境地。

同年12月,国家发改委发布《关于改革天然气出厂形成机制及近期适当提高天然气出厂价格的通知》,将天然气出厂价格改为统一实行政府指导价。其中提到,改革天然气出厂价格形成机制遵循的原则之一,是有利于促进天然气资源节约和合理使用,以及天然气工业可持续发展。据了解,为降低次年发生气荒的风险,2005年12月的气价改革政策是以“特急”形式发出的。不过由于价改推动艰难,这次细则的执行多有折扣。

为了避免一次涨价幅度过高带来的心理冲击,价格主管部门前思后想,采用了每年小幅上涨、三年上调到位的做法。最终,这一做法在2013年的并轨方案中得以确认,文件中的正式期限是“十二五”末。

时任中石油天然气管道分公司副总经理汤亚利曾公开表示,“由于价格调节机制失灵,导致气田周边和陕京线下游的天然气需求过快膨胀,引起市场的严重供需失衡。”与此同时,他希望通过调整天然气定价机制,使得天然气的价格与价值能够匹配。当时也有消息透露,中石油、中石化向发改委提出提高天然气销售价格的需求。

“气荒”驱动价改车轮

标签:天然气

天然气消费规模与应用缺口的同步增长,使得从1956年以来执行的行政定价遭遇“调节失灵”。对于气荒,业界普遍认为源自不合理的低价用气。因此,进行全面的天然气改革尤其是价格改革,推动发挥价格杠杆的作用,是应对“气荒”的根本办法。

即便是打了折扣的降幅,也超出了当时的市场预期。当时市场机构普遍预测降幅在0.4~0.5元/方。随着油气价格双跌,中石油又开始陷入了新一轮的亏损周期。

“两年上涨0.8元/方,下游企业会明显感觉吃力,”有关人士解释说:“市场净回值法的一个重要特点,就是天然气价格设置下游承受能力的最大位置,剩余价值大部分留给了生产方。”

两种气的政策怎么衔接、怎么平衡就成为当时启动价改研究的促发点。

2013年的价改中,页岩气、煤层气、煤制气和液化天然气的气源价格也实行放开。不过,在这一轮气源价格放开的过程中,一个漏洞产生了。由于LNG的价格高于国产管道气,一度出现了管道气液化后以LNG形式变相突破价格管制高价出售的情况。而由于我国现行的体积计量法无法区分不同热值的气源,造成不同来源的天然气进入长输管道后混输混售,一度扰乱了并不成熟的天然气市场。

对于这一争议了半年的管道评估增值问题,政策制定者和相关参与者最终以欧美监管机构的做法为参照,在成本监审办法第13条中规定“固定资产原值原则上按照历史成本核定”。这意味着,中石油、中石化关心的管道评估增值计入成本问题,被最终否决。

在执行存量气和增量气并轨之前,存量气与增量气价差高达1.28元/方,“天然气恨不得比煤都便宜”。在国际油价高企而国内气价低廉的时期,中石油进口一方气要亏损近一块钱。以250亿方气量的合约计算,中石油一年进口天然气要亏损约250亿。与此同时,当时国内经济尚未出现明显下滑,天然气市场每年的消费量涨幅高达15%到20%,天然气资源供应不断吃紧。

2013年是价改步调最大的一年。

前所未有的透明度

西二线通气后,为国内天然气市场补充了来自土库曼斯坦等国的中亚气,然而随之而来的,是高价进口气与廉价国产气之间巨大的价格鸿沟。

但在这一次的改革内容中,无论是针对两档天然气出厂价提出“基准价+10%浮动上限”的协商规则,还是建立与可替代能源(三类能源品种:原油、LPG、煤炭)挂钩的调整系数,都开启了价改在天然气领域的探索,这也是而后十余年里一系列气价改革政策的雏形。

两度涨价之后,中石油的天然气业务开始扳回利润。根据中石油内部的一份测算,待调价到位,中石油天然气板块的年利润可以达到700亿,这还是在不包括管道利润的情况下。当时中石油的年度总利润大约是1000亿元,鉴于重大价格利好,中石油一度希冀通过天然气板块实现“再造一个中石油”的设想。再加上彼时无论是主力气田的资源量,还是手握的天然气管线里程,中石油都具备压倒性的市场优势,以天然气做大利润并非痴人说梦。

多方权衡后,最终采用的是2011年推出的广东、广西价改先行试点的方案。广东和广西是西二线增加的两个增量市场,由于之前没有管道气,不存在存量气和增量气划分的问题,推进新气价的阻碍相对小,只需要将所有的气量用市场净回值法计算出来,因而成为试点。在两广试点之后,2013年“双轨气价”推广到全国时,采用的是以2012年的实际用气量为存量气,超出部分则为增量气。

12年前席卷中国北方的冬季气荒,拨动了中国天然气价格形成机制改革的那根发条。而到2016-2017年的冬春保供期,最大气源供应商中石油在不同区域执行差别涨价,价格波动和季节性价差初现,天然气价改开始迈出“理顺价格—增加价格弹性—放开价格”设计路径中最为关键的一环。

不过,业内对于本次办法未执行标杆费率仍存异议。实际上,发改委2014年的研究中曾考虑制定标杆费率。这种办法可以简单地概括为,所有管道执行同一个运价率,再由中石油和中石化在公司之间进行价差补贴。考虑到区域投资的差异性太大,这个办法最终被放弃。

管输方定价方案在2015年6月正式提出征求意见,到当年年底进行了三四轮意见征求,问题卡在了管道估值溢价是否计入有效资产上。2012年,西气东输西段管线已与社保基金合资,东段还将继续引入其他资本,管道增值不计入有效成本及收益率下降,将会影响投资者信心和股东收益。中石化川气东送50%股份公开引资也面临同样问题。

西二线还从物理上给整个天然气市场带来了变化。由于西二线与西一线开始联网,国内开始逐步形成管网格局,生产运销一体化运营模式下,不同管线已经很难区分气源来源,过去“出厂价+管输费”的结算模式已经难以持续。因而定价方法由供应驱动型时期的“成本加成法”,转变为政府模拟市场阶段的“市场净回值法”。

价格弹性的增加,可能是2016年冬保季价改成效被忽略的一大惊喜。

在此之前,为缓解供需压力,发改委在2007年11月继续对工业出厂价执行上调政策。

“价格的放开首先要将定价权还给企业。要专门建立市场条件来约定履行合同,对供气方和用气双方都要有要求,这套系统中国还需要建设。”周大地认为,“要干也很快,现在如果没人来表态,大家都装傻,这事就比较难了。”

如何选取一个权威、易于采集又被广泛接受的价格,一度是政策制定者反复考虑的问题。最终,与国内天然气价格价差不大的海关进口价,被选作市场净回值法公式的参考数据。

真正为气价改革带来实质性推进的,是西气东输二线的到来。也正是从2009年开始,国家发改委启动了新一轮价改研究。

不过,油价从2014年下半年开始一泻千里。这让存量气和增量气并轨的最后一步,在2015年4月得以顺畅到位,即存量微提0.04元/方,增量降0.44元/方,差价抹平,相当于降价并轨。

由于对大用户未有界定,因而出现的问题是,中石油开始和省网、城市燃气等中间环节的供应商展开工业用户争夺战。而这部分用户对于三方来说,都是赖以提升利润的优质客户。不过价改部门的想法是,直供用户的市场竞争越激烈越有利于市场化。

“极其艰难的一年”

了解这段价改历史的相关人士透露,当时决策者考虑过两种备选方案:一种是“高来高走”,由中石油自主销售,相当于价格放开。第二种是区分存量气和增量气然后分别定价。当时设想将2009年的气量水平作为存量气,新增的国产气和进口气量一同作为增量气。具体方法是把当时的出厂价格进行加权后,将国产气作为存量,实行存量气价格,增量气价则是将国产的增量气和进口的增量气进行加权作价。由于当时执行“出厂价+管输价”的价格管理模式,管输费还是按照既有的方法计算。

在制定阶段,发改委用中石油和中石化的成本收益数据进行过三次模拟。最近一次模拟采用的是2014年的数据,得出的结论是:即使按照8%的全投资回报率计算,管输收益依旧可观。”

两广的净回值法试点推出后,国家发改委价格司曾发起一个课题,重点研究市场净回值法如何在全国推广。课题经过多次重启和修改,并经过从各个部门委内司局到全国各省征求意见才得以推出。

回望天然气价格历程,一步步推进中,有市场发育的内在推动力,也有行业周期带来的改革契机。

有下游人士评价,“好多政策放风的时候是市场最需要的时候,研究细则的时候市场已经发生变化了,等落地实施的时候市场已经朝着相反的方向发展了。在存量气和增量气并轨的第三步,完全是市场都卖不动的情况下硬加上去的。”并轨完成之后,考虑到大用户用气量大、价格敏感的特点,直供用户用气价格放开并开始提上日程。不过,当时并没有界定大用户的概念,只是提出由中石油、中石化专供的工业用户,其价格均可放开,且以自用为目的不能转售。

这一切得益于2015年10月气价改革中,将“最高门站价格”改为“基准门站价+上浮20%、下浮不限”的规定。“推迟一年后执行”的设定,给了中石油一年后冬季保供自主上浮的空间,也约束了当年调价后中石油直接顶格涨价20%的可能,还让市场适应了一年的基准价格,这就为制造不同区域的价格波动打下了基础。按照当时发改委的考虑,降0.7元/方后再允许上浮20%,实际上能够形成部分价格对冲,缓解中石油的抵触情绪和压力。

目前,最新的管输定价方法俗称“一企一价”,既不再按照一线一价定价,而是按一个管输企业一个费率。这一改变的动因,是在过去“一线一价”的管理办法中,原本设计的管输费率三年为一个调整周期,由于监管力量不足,实际上十年都没有调整过。

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